Hace apenas unos días, casi coincidiendo con la aprobación por la Comisión de Justicia del Congreso, se ha filtrado el informe preliminar de la Comisión de Venecia sobre el proyecto de ley de amnistía. En estas líneas voy a tratar de aclarar alguno de los puntos que recoge. Vayamos por partes ¿Qué es eso de la Comisión de Venecia? ¿Quién la forma? ¿Qué papel juega? ¿Quién puede solicitar sus informes? Y, lo que es más importante, ¿avala o no avala la constitucionalidad de la proposición de ley?
La Comisión de Venecia, es un órgano consultivo del Consejo de Europa compuesto por sesenta y un estados miembros, de los que solo veintisiete lo son de la Unión Europea. Su papel es proporcionar asesoramiento jurídico no vinculante a sus miembros y, en particular, ayudar a los que deseen alinear sus estructuras jurídicas e institucionales conforme a las normas europeas y la experiencia internacional en los ámbitos de la democracia, los derechos humanos y el Estado de derecho. También ayuda a garantizar la difusión y consolidación de un patrimonio constitucional común, mediando en la gestión de conflictos y proporciona “ayuda constitucional de emergencia” a los Estados en transición.
La Comisión trabaja a partir de solicitudes de opinión sobre asuntos concretos realizadas por las autoridades de sus miembros, los órganos y representantes del Consejo de Europa y de las Organizaciones internacionales. En España se personó a raíz de un requerimiento del Senado acerca de la proposición de ley de amnistía. El documento filtrado en estos días, es solo un informe provisional sobre un texto que tampoco es el definitivo.
La filtración del borrador ha dado lugar a un reñido baile de máscaras entre gobierno y oposición. Pero ¿qué dice el documento? No me voy a referir a todos los puntos que aborda, pero sí a los más importantes: al instrumento normativo que elige para su aprobación, a los posibles intentos de control sobre el poder judicial, a la seguridad jurídica y la posible quiebra del principio de igualdad. Pero antes, lo primero que hay que decir es que la Comisión no avala la proposición de ley, aunque, es verdad, tampoco la desautoriza; es más, dice claramente, que no resolverá sobre la conveniencia ni sobre la idoneidad de la amnistía porque no se considera competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad de ley; aunque advierte, sin embargo, que, una ley que puede afectar a la cohesión social, requeriría de una mayoría cualificada.
Ahora sí, vamos a analizarlo. En cuanto al vehículo normativo, la proposición de ley, opina que un procedimiento legislativo acelerado no es el apropiado para la adopción de leyes de amnistía dadas las consecuencias de largo alcance que tienen. Pero, ¿por qué lo dice? Porque las proposiciones de ley en nuestro derecho no precisan de los trámites ni de las exigencias (memorias como la económica, la del Consejo Poder Judicial y la del Consejo de Estado) que exige todo proyecto de ley, sino que se presentan por los grupos parlamentarios precisamente para soslayar dichos informes preceptivos. El borrador de informe aconseja a las autoridades españolas que se tomen el tiempo necesario para entablar un diálogo significativo en un espíritu de leal cooperación entre las instituciones estatales y la oposición para lograr la reconciliación social y política y, añade, que debiera considerar la exploración de procedimientos de justicia restaurativa que respeta los derechos de las víctimas, por un lado, y, por otro, se basan en la asunción de responsabilidad. Es más, encomienda que, antes de iniciar su tramitación, se produzca una reforma constitucional para clarificar la admisibilidad o no de la medida y aconseja al Parlamento que delibere si la normalización de Cataluña se debe conseguir a costa de crear una división profunda y virulenta en todos los ámbitos: en la clase política, en las instituciones, en el poder judicial, en el mundo académico y en la sociedad.
Control del poder judicial. Quizá la parte más dura y explícita del informe afecte al control del poder legislativo sobre el contenido de las decisiones judiciales. Entre otras muchas perlas, recuerda textualmente que según el artículo 122 de la Constitución española, el órgano competente para conocer sobre las cuestiones disciplinarias de los jueces es el Consejo del Poder Judicial y que exigir a los jueces que informen a un órgano político en público sobre la forma en que abordaron un caso específico, supone una interferencia política en la administración de justicia.
En cuanto a la seguridad jurídica y la regulación concreta de la amnistía, el informe preliminar dice textualmente que el ámbito de aplicación de la ley es muy amplio y bastante indeterminado. Que no se refiere a delitos específicos identificados por la legislación penal. Que contiene cláusulas abiertas inconcretas que aumentan la vaguedad. Y recomienda definir de manera precisa el alcance material y temporal de su aplicación; garantizar el establecimiento de una relación causal más estrecha entre las consultas celebradas en Cataluña, su preparación o sus consecuencias y los actos de malversación y corrupción.
Por último, en materia de igualdad la Comisión reitera su recomendación de definir de forma más restrictiva y precisa su ámbito de aplicación y advierte que una amnistía es una medida impersonal que redunda en favor de todas las personas o de una clase de ellas, y que los criterios para su aplicación no deben diseñarse para cubrir a individuos específicos. Insiste también en que es necesario buscar la coherencia en la determinación de los actos cubiertos por la amnistía, que deben estar intrínsecamente vinculados para evitar la arbitrariedad. Concluyendo en este punto que una definición amplia e imprecisa sería difícil de conciliar con el principio de igualdad ante la ley.
Vistas las aseveraciones del informe provisional que he tratado de recoger en su literalidad me pregunto, ¿de qué se alegra tanto el ministro de Justicia? No se entiende. Si en mi época universitaria a alguno de los alumnos de la facultad de derecho los profesores le hubieran hecho tamañas observaciones, no duden de que les hubieran suspendido sin remedio en mayo, en septiembre y hasta en febrero. Así están las cosas.
